成立人民调解委员会联合会 法律要点及构想

                                                                                       　　　　　　　作者:张冬林

调解是化解矛盾促使争议双方达成合和议的一种手段，人民调解委员会是化解民间矛盾，调处民间纠纷的民间机构，具有“准司法”的功能。人民调解工作也是我党在基层工作中总结出的且行之有效的社会治理手段，为社会的稳定和人民群众的安定团结发挥了重要的作用。基于上述功能，在《人民调解委员会组织条例》中明确规定，人民调解委员会为群众性组织。专项的调解职能不属于政府行为，更不是行政权利，而对人民调解进行指导则是理所当然的行政职能，以体现立法、执法和司法三权分离的原则。也正是因为人民调解的准司法功能，在《人民调解委员会组织条例》中规定对人民解调工作进行指导除基层人民政府外，还包括基层法院，这种设置理所当然地界定政府的指导偏于事务性保障，而法院的指导侧重于业务。
      成立人民调解委员会联合会是人民调解工作法制现状的需要。目前，就人民调解工作全国人大尚未立法，仅有一部全国性的行政法规即《人民调解委员会组织条例》。该条例共十七条，仅就人民调解委员会的组织机构和工作进行了一些原则性的规定。二OO二年十一月一日，司法部颁布了《人民调解工作若干规定》，以部门规章的形式对人民调解工作进行了具体规定。但是《人民调解工作若干规定》重点于调解工作的模式，具体办法等，对调解工作的指导、保障和配套服务等缺乏具体详实的规定。基于上述现状，很多地方对人民调解工作进行了地方性的立法，将人民调解工作纳入法治轨道。我省仅颁布《人民调解委员会组织条例实施细则》，未根本性解决立法的问题。在相关法律以及地方性未立法或立法不健全的情况下，地方政府以成立社团形式来主导人民调解工作，既与人民调解这种群众性组织的法律地位相符，又能体现依法行政中“到位而不越位”的法治理念。
       成立人民调解委员会联合会是人民调解工作现实状况的需要。人民调解委员会的性质和法律地位就确定了其数量众多和分散广泛的特点，调解员还存在非专业性和非固定性等特点。深入基层调研，也不难发现人民调解委员会存在组织机构不健全、指导和管理工作的缺位、专业性指导的缺失、缺乏跨区域调解的协调机制、调解工作经费缺乏保障、调解员缺乏必要的岗前培训和专业性继续教育等问题。要完善上述问题，完全依赖于法定的指导机关基层人民政府（即乡、镇人民民政府）是根本办不到的。以区（县、市）为单位，成立联合会，整合相关资源，服为于人民调解委员会及其调解工作已经势在必行。
       人民调解委员会联合会应当是政府资助的服务于人民调解委员会及其调解工作的非营利性社团法人。行业自律性组织必须以行业发展一定阶段，行业自身经营和自律的需要为前提条件，会员应当缴纳会费以维持其运转。人民调解工作属于非盈利的公益性事业，虽然其有较长时间的发展，但从根本上讲发展尚不足，其存在的问题也不是需要自律，而是需要扶持和配套的服务。人民调解本身就需要经费的补助，如果要求会员缴费是一件不现实的事情。人民调解委员会联合会在缺乏经费保障的情况下，要长期发展也是不可能的，又因其从事的工作性质具有公益性，人民调解委员会联合会的设置可以弥补立法不足的情况下政府主导的难堪。因此，将联合会确定为政府资助的服务于人民调解委员会及其调解工作的非营利性社团法人更为准确，也更具有操作性。
       人民调解委员会联合会必须强调服务性，兼具指导、管理功能。联合会完全是针对人民调解的状况应运而生，应当以解决人民调解工作的困难，扶持人民调解事业，维护社会稳定和促进社会的和谐为宗旨。由于人民调解委员会的设立和调解员的生产都有相关的法律规定，在联合会的章程中就不应当出现设立调解委员会，任命专家性调解员等。为了完善服务，弥补调解员专业知识的不足，可以聘请调解指导专业人员，向调解员提供指导、咨询服务。同时也可以依据《人民调解委员会组织条例》第七条的规定，以指导专家的身份参加调解工作。联合会中设立跨区域调解协调机构，以联合会的名义协调调解委员会在共同调解中的相互关系。目前跨区域性民间纠纷不仅仅是邻村之间，随社会的进程，纠纷的区域性、行业性、专业性等都在不断的衍生和变化，已经越来越复杂多变，因此协调的机制和范围将更为复杂广泛。
       人民调解委员会联合会扶持和管理人民调解事业，应当体现在提供免费的岗前培训和专业性继续教育，建立人民解调业务的考核评比体系，制定科学合理的经费核算办法，并就经费的核拨向政府提供咨询意见等。人民调解委员会联合会除积极向政府为调解事业争取费用和协助管理外，还可以通过多种渠道为人民调解事业筹集经费，奖励调解事业的先进性团体和个人，根据调解委员会以及调解员的申请，解决其工作和生活中存在的困难，鼓励热心于调解事业的单位和个人参与调解，研讨调解工作，并为调解工作的经验总结和交流提供平台。
       基于上述构想，人民调解委员会联合会应当设立相应的部门，负责具体工作，至少应设教育培训部、业务指导部、综合协调部、维权与惩戒部、财务部等。相关的运作经费除政府资助外，还应发动和接受社会捐赠，有条件时设立人民解调事业的教育基金、奖励基金和业务补助基金，在财务管理过程中接受会员、国家以及捐赠单位和个人的监督。为了整合资源，参与该会的不仅限于解调委员会和调解员，还应当包括指导的法定机构和热心指导的专业人士以及调解委员会的企、事业单位。还可以在章程中设定：向调解委员会和调解员以外的具有一定宣传意义的会员收取会费。     
                                   
                                                                                   二OO八年八月二十一日